当代中国南海政策演变

刘中民，上海外国语大学中东研究所所长

从历史发展的角度看，20世纪70-80年代是中国南海政策相对成功的时期，其原因主要有二：首先当时是中美关系最好的时期，中国较好利用了美国借助中国抗衡苏联的机遇，解决了西沙群岛问题。其次，当时的中国政府两次对不断挑衅的越南予以了惩戒。

在中华民国时期（1912-1949），国民政府曾于1935年和1947年两次分别公布南沙群岛的中英文对照表，尤其是1947年明确在地图上标绘东沙、西沙、中沙和南沙群岛属中国版图。1947年国民政府内政部出版的《南海诸岛位置图》，确定我国最南端为北纬4度左右（即曾母暗沙）。二战期间的1938-1939年间，日本曾侵占南沙群岛的部分岛礁，根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，1946-1948年间，国民政府陆续收复被日本强占的南沙群岛，并竖碑绘图，设置驻太平岛的南沙群岛管理处。

因此，新中国对南海的主权宣示和主权行使是在继承中华民国南海主权的基础上开始的。从历史发展的角度看，20世纪70-80年代是中国南海政策相对成功的时期，其原因主要有二：首先当时是中美关系最好的时期，中国较好利用了美国借助中国抗衡苏联的机遇，解决了西沙群岛问题。其次，当时的中国政府两次对不断挑衅的越南予以了惩戒。

20世纪50-60年代：以主权宣示为主

新中国成立不久就明确对南海的主权进行了宣示。1950年5月，中国政府就发表声明，强调“中华人民共和国绝对不允许团沙群岛（即南沙群岛）及南海中任何属于中国的岛屿被外国所侵占。”1951年8月15日，周恩来在《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》中明确指出：“西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及东沙群岛、中沙群岛一样，向为中国领土，……日本投降后已为当时中国政府全部接收。中华人民共和国在南威岛和西沙群岛之不可侵犯的主权均不受任何影响。”

1956年5月29日，针对菲律宾外长加西亚声称南沙群岛“理应”属于菲律宾，中国严正声明“对这些岛屿具有无可争辩的合法主权”，“绝不容许任何国家以任何借口和采取任何方式加以侵犯”。在 1958年9月4日中国政府发布的《关于领海的声明》和外交部于1959年2月27日就越南入侵西沙事件发表的声明中，均重申东沙、西沙、中沙、南沙群岛“属于中国”、“是中国的领土”。

但是，由于当时海军力量不足，人民解放军并未能进驻南海所有群岛实施有效控制。在20世纪70年代前，海军只进驻了西沙群岛中的宣德群岛。但中国渔民捕鱼作业的活动范围则包括西沙、南沙等南海诸岛。从某种意义上讲，在该时期内，南海问题并没有成为中国外交中的一个重要问题，因为尽管“南海周边国家，尤其是越南和菲律宾，虽然曾经采取侵犯中国岛屿主权与管辖权之若干行动，但是还比较有限，并未造成紧张情势”。

20世纪70-80年代：有限自卫与主权宣示相结合

20世纪70年代中期，南海周边邻国开始侵占中国南海诸岛，其中尤以南越当局为甚。中国政府不断地进行主权宣示，声明对南海诸岛拥有无可争辩的主权，并于1974年以军事行动收复部分被越南占领的西沙岛礁，标志着“中国全面恢复西沙群岛的主权”。但是，西沙保卫战后，南越当局又开始侵占中国的南沙岛礁；越南统一后，又提出对整个南沙群岛和西沙群岛的主权要求并对南沙岛礁不断实施侵占。在主权宣示方面，中国多次发表声明，重申中国对南海诸岛的主权。针对越南政府1979年9月炮制的《越南对于黄沙和长沙群岛的主权》的白皮书，中国外交部于1980年1月30日专门发表了《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩 》文件，驳斥了越南政府编造的谎言及其无理要求。

1979年以后，伴随中国改革开放的开始，中国开始进行南海的海洋调查。根据1987年联合国教科文组织海委会第14次会议的决议，中国于1988年初在南沙永暑礁建立海平面观测站，同时进驻赤瓜礁等5礁。越南公然对中方人员进行攻击，最终导致“三·一四”海战，中国进行了有限的自卫还击，但并未收复任何被越南侵占的岛礁。由此可见，中国在南海政策上即使在冲突无法规避的情况下仅进行了有限自卫，保持相当的克制，避免了事态的扩大化。此后不久，中国政府在1988年5月12日发表的《关于西沙群岛、南沙群岛问题的备忘录》中就提出了“将南沙问题暂时搁置一下，将来商量解决”的主张。但越方却继续侵入中国岛礁，1989年又公然侵占数个岛礁。对此中国主要通过发表声明的方式进行抗议。与此同时，菲律宾也大肆侵占南海岛礁，对此中国政府也保持了克制，主要采取了主权宣示的手段。

在国内政策层面，为宣示中国对南沙诸岛的主权并加强行政管辖，中国政府先后于1982年设立海南行政区、1988年改设海南省，将西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及附近海域纳入其管辖范围。对于这一时期中国的南海政策，有学者评价说：“由于这一时期是南沙岛礁、海域被周边邻国侵占分割最为严重的时期，多次的主权宣示加上有限的自卫还击成为中国政府必要的也是合理的政策选择。尽管这些举措没有从根本上扭转中国所处的不利地位——大量岛礁仍被侵占，但中国至少保有了对南沙群岛部分沙礁和整个西沙群岛的控制；更重要的是，中国始终在法理上占有主动地位，即向外界表明，中国一直抱有和平解决争端的愿望。这也为日后政策的调整留下了余地。值得一提的是，‘搁置争议，共同开发’的思想在这一时期被提出，并显露出政策化的迹象。”

20世纪90年代以来：以“搁置争议、共同开发”思想为主导的政策调整

20世纪90年代以来，中国在南海问题上面对着不同于20世纪70、80年代的地区和国际环境，南海问题呈现出复杂化的态势，并突出表现为东南亚南海争端方国家不断挑起事端、联合国海洋法公约生效、美国等区外国家渗透等因素对南海问题的影响日趋增强。

针对变化了的国际形势和地区形势，中国在南海政策上的具体策略呈现出如下变化：

第一，改变了主权宣示的方式，在外交部门适当地对外宣示外，更侧重于以国内立法的形式加以强化。

1992年2月25日，七届全国人大常委会第24次会议通过的《领海及毗连区法》规定：“中华人民共和国的陆地领土包括……东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛”。1996年5月15日，中国政府宣布了大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线，将南海诸岛中在中国实际控制之下的西沙群岛的主权权利法律化。全国人大在《关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》中指出：中华人民共和国重申1992年6月26日九届全国人大常委会第三次会议通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，以国内立法的形式确定了《联合国海洋法公约》中对专属经济区和大陆架的规定。

第二，面对南海问题发展的新动向尤其是菲律宾等国家挑起的数次严重事件，中国保持了相当的克制，并积极推进与有关南海争端方的双边交涉和协商，力争保持南海形势的可控制状态。

在该领域中，中国与菲律宾、越南的关系无疑是重点。在该时期内菲律宾先后挑起了美济礁事件、黄岩岛事件、菲方组织记者采访南沙岛礁等事件，菲方还多次扣押中国渔船渔民。菲律宾成为继越南之后中国南海政策所必须关注的另一个焦点。对菲政策成为20世纪90年代以来中国南海政策的重要组成部分，但对菲政策并未成为特定的政策；其内容和指导思想同对越政策是一致的——都是：保持克制，建立信任。经过磋商，中菲于1995年8月10日就南沙问题发表联合声明，明确在争议解决前，双方同意为在该地区确立行为准则而遵守和平友好解决等八点原则。其具体内容包括：（1）领土争议不影响双方关系的正常发展，争端应在和平友好并给予平等及相互尊重下，通过协商解决；（2）双方应努力建立信心和信任，强化和平稳定的区域气氛，并避免使用武力或威胁使用武力解决争端；（3）在扩大共识、缩小分歧的精神下，双方应采取合作渐进方式，以谈判获得争端的最后解决；（4）双方同意根据国际法公认原则，包括海洋法公约，来解决双边争端；（5）双方对此地区国家所提出南海多边合作的建设性主张及建议，持开放的态度；（6）双方同意在海洋环境、航行安全、打击海盗、海洋科研、减灾防灾、搜救、气象及海洋污染等方面促进合作，并同意在上述某些议题，可最终进行多边合作；（7）所有相关国家在南海海洋资源保护工作上应加以合作；（8）在不影响航行自由的原则下，争端应由直接有关国家加以解决。但后来菲律宾扣押中国渔船、虐待中国渔民的事件不断发生，中方仍始终保持克制并遵行八点原则。1996年11月，两国领导人达成共识和谅解，并设立探讨南海地区合作的磋商机制，包括渔业、环保、建立信任措施三个工作组。