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应松年:让权力运行不“脱轨”

2014-03-11 09:27:00 来源: 人民网(北京) 举报
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以正当程序组成的制度笼子,是保证行政权力正当行使的关键,是实现程序公平、社会正义的底线    

政府工作报告提出,加强建设法治政府,“把政府工作全面纳入法治轨道,用法治思维和法治方式履行职责”。要确保行政权在法治轨道上运行,行政程序法治是关键。因为,程序是实体的保障,法治就是程序之治。要使实体目标的确定和实施不发生错误,不出现滥权或懒权,其基本保障在于程序。

我国的行政程序制度建设,始自1990年行政诉讼法的颁行,此后,出台了很多不同种类的行政行为程序制度,如行政处罚、行政许可、行政强制等,也有很多不同层级地方政府出台的程序规定,如湖南、山东、汕头等地,都取得了一定的效果和经验,但尚未制定一部全国统一的、涵盖各个领域层次的行政程序法。制定统一的行政程序法,明确并落实程序正义底线的各项基本要求,已成为完善制度笼子、建设法治政府中不可或缺的课题。

在行政权力的行使中,最常用、最重要的大概就是决策。各种权力的行使过程,是由不同内容、不同层次的大大小小的决策组成。决策目标多种多样,但权力的行使过程,包括程序、原则和制度等,却是可以统一的,决策过程必须遵循法定的程序。行政处罚也是一样,虽然实体处理极为多样,但都须遵循正当程序,在执行时要裁执分离。程序是实体的保障,不仅行政如此,司法公正也同样要依靠程序。

为了确保重大决策或制定规范不出错,必须遵循重大决策程序:公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策,而不是简单的“首长决定”。翻检一下某些重大决策的失败或失误,几乎都与“拍脑袋决策”有关。如果把决策程序制度化,严格按照上述程序决策,出错的可能性、权力寻租的可能性都将大大减少。

程序正义的底线是什么?公正、公开、参与和效率。所谓公正,即自己不能当自己的法官,或者说不能既当运动员又当裁判员。比如,某地为修建高速公路成立了公司,为了管理方便,公司董事长由交通厅长兼任,这就十分危险。所谓“高危人群”,常常是在这种情况下产生的。公开,就是要求行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果面向公众或者相对人公布,与之相对应的是公民知情权,“民众有权知道政府在做什么”。

参与,多指公众的加入。作出重大决策或制定规范时,不仅应善于吸纳公众智慧,还应勇于接受公众监督,防止做出有损于公民权利和公共利益的决定。效率则是强调投入与产出之比,要注意减少投入,增加产出。如果公民办个证竟要盖几十个公章,而每一个“章”背后都有制度漏洞和寻租机会,怎么可能建成一个人民满意的政府?

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调,凡属重大改革都要于法有据。这就需要以正当程序组成制度笼子,以保证行政权力的正当行使,实现程序公平和社会正义。对改革过程中具体制度的设计或检验,都需要以此为基础。程序的公正若能做到,权力行使的公正才有保障,建立公平正义的社会才有基础。

(作者为中国政法大学终身教授,中国行政法学研究会名誉会长)

netease 本文来源:人民网 责任编辑:王晓易_NE0011
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