张富泉：实现中国梦、实现民族复兴的必由之举

中国共产党新闻网北京4月27日电 4月25日上午，中共中央政治局常务委员会召开会议，研究当前经济形势和经济工作，中共中央总书记习近平主持会议并发表重要讲话。实现中华民族伟大复兴的中国梦，怎么样释放改革的红利，怎么推进制度建设来增强中国经济发展的后劲？记者为此采访了中国国际经济交流中心特邀研究员、湖南省委政策研究室副主任张富泉，请他就市场化改革新突破、走中国特色社会主义道路进行分析解答。

记者：当前，推动实现中国梦成为全中国人民的共同心愿。日前，习近平总书记主持召开的经济形势和经济工作分析会，提出把深化改革开放、强化创新驱动贯穿持续发展经济、结构转型升级、不断改善民生全过程。作为长期研究邓小平改革开放战略思想的专家，请您就市场化改革助推实现中国梦谈谈体会？

张富泉：实现中国梦与推进市场化改革，我看还是要坚持解放思想、实事求是、与时俱进。这个问题说起来容易，但真正做到实属不易；而不能与时俱进，市场化改革又谈何容易? 比方，中国改革按照 “三步走”战略部署一路走来，“前两步”讲“十年翻一番”；而进入新世纪实现中国梦的高潮期，就应自觉放弃“十年翻一番”的惯性思维，回到“第三步”现代化建设所设定的战略目标上来，加紧完善中国特色市场经济体制及其运行机制。

因为按照“三步走”战略部署，“前两步”是要实现GDP翻两番；而“更重要的还是第三步，在下世纪用用三十年到五十年再翻两番”。 在邓小平看来，这后一个翻两番要比前一个翻两番多出10年甚至30年时间，而且“这是我们的雄心壮志。目标不高，但做起来可不容易”(1987) 。这就表明“三步走”既注重GDP更重视质量效益与环境。因为“前两步”翻两番是在改革之初的短缺时期，此时GDP新增财富越多效益也越好。但在20世纪末“达到小康水平的时候”有了翻两番的物质基础，“第三步”再翻两番多用10年甚至30年时间，显然是重在构建中国特色市场经济体制及运行机制，以发挥市场资源配置的基础性作用，做到好字当头又好又快发展。此时若仍陷入“十年翻一番”目标不能自拔，即所谓真理迈过去半步就是谬误，弄得不好就会出现GDP崇拜导致竞争失序，结果带来生产过剩、结构失调、生态失衡和贪腐滋生等诸多问题。

记者：跳出“十年翻一番”的惯性思维，回到推进市场化改革又好又快发展上来，您看应确立怎样的改革路线图，或者从哪个领域、哪个环节实现改革新突破?

张富泉：习总书记明确提出“按照现代化建设‘三步走’的战略部署，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”。可见“三步走”即改革路线图和时间表。围绕这张路线图和时间表，正如财政部长楼继伟（2013）所言，财税体制改革一直是改革的突破口和先行军。如为实现“前两步”翻两番自1980年实行省级财政大包干，1994年又在原承包基数上改为分税制，打破全国财政“大锅饭”调动地方发展积极性，到2000年全国GDP比1980年翻了两番多，按当年人口与汇率计算人均946美元，即接近一千美元基本达到邓小平所预期的小康目标。此后进入全面小康和“第三步”现代化建设高潮期，还是要从完善分税制改革上取得再突破。内中的关键，就是要改革按财政供养人口再分配的承包式分税制，实行与国际接轨以常住人口再分配的完善的分税制。

简言之，所谓承包式分税制就是在改革最初全国不再统发工资，改由省级财政大包干分灶吃饭，这种按财政供养人口承包地方财力的传统方式一直沿用至今。应当说，承包式分税制作为计划经济向市场经济的顺利过渡，对体制转换和“前两步”翻两番起有不可替代的积极作用。但在进入“第三步”战略目标期，如果迟迟不能依照市场经济通行作法以常住人口分配地方财力，就会导致生产要素最活跃的因素劳动力流动起来但人口却不能自主迁徙。这就势必割断推进市场化改革与市场经济规律性运行的过程链，陷入市场机制作用与传统计划手段都管用又都不管用的“半市场化”胶着状态。一方面，市场经济平抑差距、调适自然等“用脚投票”的良性作用得不到发挥，结果只能把差距拉大、市场分割、生态环境和“三农”问题等大量无解的方程揽给政府；另一方面，相应造成所谓“市场失灵”越来越多要靠政府来调控的假象，那么不规范与不透明的寻租机会与空间也会越来越广，这就势必带来区际差距越拉越大、政府掌控资源越来越多、权力腐败越来越严重、市场化改革却离市场经济越来越远的恶性循环。

记者：您是说采取按常住人口均衡地方财力的分税制，取代尚不完善的承包式分税制，这就是完善分税制改革的再突破，也是推进市场化改革的新突破?

张富泉：实行按常住人口再分配的更为完善的分税制，“让每一个处于平等地位的人获得平等的财政对待”（布坎南，1950）。这是市场经济公平正义和实现公共服务均等化的应有之义，也是推进市场化改革和实现中国梦的必由之举。财政政策是经济政策的核心，只有牵住财税体制改革的牛鼻子，按“三步走”战略部署从承包式分税制，过渡到以常住人口再分配的规范完善的分税制上来，才能真正发挥市场资源配置的基础性作用。比如，各省市区城镇化发展很不平衡，就与财税体制密切相关。现在沿海省域性城镇化已大多接近和达到70%的成熟期，主要就是由于在省级承包式分税制条件下，只要是在同一个省级财政体内，就不存在障碍人口流动的财政利益分割问题。但要推进全国城乡区域统筹的整体性城镇化，首先就得解决好2.65亿农民工外加抚养人口共约4亿人口进城的现实问题。如果仍是按财政供养人口再分配的承包式分税制，单凭户籍制度改革显然不可能达到新型城镇化的预期。比如，最彻底的户籍改革即取消户籍，仅以广东省东莞市(2011)为例，若将其外来“新莞人”包括抚养人口约995万人全部接纳落户，则将意味着该市185万户籍人口的人均可用财力下降84.34%。可见单一户籍改革的行政性措施势必导致“发展的贫困”，即经济越发达、接纳外来劳动力越多，地方政府的人均可用财力就越少。显然，这是沿海及城市经济发达区决不可以接受的，硬要推行则很可能宁肯发展慢些也不会接纳更多人口，那么推动农村人口转移市民化反而会严重阻碍人口城镇化即新型城镇化进程。因此，按常住人口分配地方财力与实现公共服务均等化是市场经济通则，任何市场经济国家概莫能外，中国特色社会主义市场经济也理当如此。

记者：您的意思是不改变所谓的承包式分税制，就不可能顺利推进新型城镇化；只有实行按常住人口均衡地方财力的分税制，才是完善分税制和市场化改革的新突破，也才能推进新型城镇化和释放中国改革的最大红利?

张富泉：的确如此。改按国际惯例以常住人口分配地方财力，那么也就如同国际通常情况一样，人口在哪就业安置就能把财政公共服务带到哪里，农民进城既能创造财富把蛋糕做大，又能增加人口让蛋糕分得更多，还能带来消费增强经济拉动力。这样，沿海与城市经济发达区就会乐意接纳人口，中、西部内地人口有序迁徙的全国城乡区域统筹的新型城镇化即可顺利推进，也就圆了约4亿人口进城的“中国梦”！

对此，若从转变发展方式和扩大消费来看，按我国城镇人口消费(2005-2010)为乡村3.5倍计，增加4亿城镇人口则意味着全国消费在现有基数上翻番，仅消费品零售额每年就可增加20万亿元。加之在以往市场体制及运行机制缺位的情况下，进城打工者收入不能大量用于就业城市购房安置等长期性消费，致使巨大的消费资金转化为农村自建房等分散性投资的现象也将不复存在；再加上国家用于此种乱占滥建损坏耕地与环境的耕地整理与生态修复等必需的连带性投入，每年还可转化无序投资为长效消费共约10万个亿，这样加总起来仅消费一项每年就可增加30万亿元。由此而来，整个经济发展将进入消费为主动力的良性循环，经济发展方式将转上市场经济体制常态化运行的正轨，沿海城市地区将进一步成为产业与就业、人口与消费的集聚地，珠三角、长三角和环渤海等几大上亿人口级现代化城市群和一批千万级人口中心城市的崛起，将使我们的综合国力得到大大提升，整个改革产生的经济社会与生态环境效益，即带给中国的巨大红利将不亚于再造一个沿海！

记者：看来改革承包式分税制，让中国特色市场经济体制与运行机制发挥全能作用，就能释放中国改革的巨大红利，实现中华民族伟大复兴的中国梦。请问您说的常住人口就是每年所统计的各省市区的人口吗？

张富泉：由于承包式分税制造成的“半市场化”胶着状态，劳动力实现市场化配置但人口却未能随之自由迁徙，现在无论是统计中的常住人口，还是公安部门登记的户籍人口，都与国际接轨分税制意义上的标准常住人口略有不同。比如，根据最新人口普查数据，广东省常住人口是1.04亿人，可户籍人口却只有8500万；相反，河南省户籍人口是1.04亿人，而常住人口却只有9400万。同样是1.04亿的人口大省，常住人口和户籍人口差别这么大，显然是由于劳动力自由流动但人口不能随之迁徙的“半市场化”所致。河南劳动力流向外地把大量抚养人口留在户籍所在地，也就意味着该省纯劳动力输出与劳动财富的外溢；而广东省接纳外来劳动者在获得大量劳动财富的同时，也或多或少为之提供了部分公共服务或者说是公共服务的外溢。把这种劳动财富外溢或公共服务外溢的非真实因素剥离出去，就是与国际市场经济接轨的分税制意义上的标准常住人口。

对此，邓小平在制定“三步走”战略部署时，还曾提出沿海和内地“两个大局”的战略措施。即“前两步”内地顾全沿海率先开放发展的大局，实行东、中、西非均衡区域规划并采取财政承包制及分税制的非均衡区域政策，“让部分地区先富起来”，圆满实现了用两个十年翻两番的预期。而进入“第三步”沿海服从内地共同富裕大局的战略目标期，按照“两个大局”的逻辑路径和区域非均衡与均衡发展相辅相反的悖理，则需从区域规划与区域政策上“反过来”，即将现省级为主的东、中、西纵向非均衡区域合纵连横，构建以珠三角城市群横向连接长江中上游共12省区市的泛珠三角、以长三角城市群横向连接黄河中上游共10省区市的泛长三角、以环渤海城市群横向连接黄河下游和华北东北共9省区市的大环渤海三大财税预算区，依托这一天然的财政经济均衡性区域“均衡三角”，在保持中央财政与地方财政关系不变、地方财政支配使用主体不变的前提下，改按国际惯例实行常住人口“标准人”公式化分配的区域财政横向均衡制度。这里的“标准人”就是以上将统计常住人口中的劳动财富外溢或公共服务外溢的非真实因素剔除出外的标准常住人口，因而实行“标准人”公式化分配的区域财政横向均衡制度，实际上就是结合中国国情与国际接轨的规范完善的分税制。

记者：也就是说，以统计常住人口真实的“标准人”分配地方财力，取代按财政供养人口计算的承包式分税制，就是完善分税制改革的再突破，也是推进市场化改革和构建中国特色市场经济体制及运行机制的关键之举，同时又是推进新型城镇化、释放改革红利和实现中国梦的希望之所在！不过，搞成三大财税预算区有这个必要吗？

张富泉：这是“三步走”战略部署所设定的必由路径，也是以公有制为主体的基本国情所决定了的。因为中国特色市场经济与西方市场经济的不同，就是除了企业和个体两大市场竞争主体外，还多有了一个地方政府参与市场竞争的主体。 比如，德国的财政横向平衡制度曾对德国统一起过重要诱致性作用，可统一后原西部老州又对吃财政“大锅饭”强烈不满。但由于地方政府无关经济紧要，企业与个体才是竞争主体，结果全国财政“大锅饭”不仅不影响经济发展，而且还促进了东、西德市场统一并间接维护了市场自由竞争。而在我国地方政府作为参与市场竞争的又一个主体，离开其积极性就谈不上改革开放和发展，事实上像“前两步”实现翻两番就根本无从谈及。因此，按常住人口均衡地方财力只能在泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财政经济均衡性区域内进行，只有保持这种区域经济公平竞争的格局，公共服务均等化才不会损害到财政经济增长的效率机制。换言之，只有对不完善的承包式分税制实施改革再突破，实行按常住人口“标准人”公式化分配的区域财政横向均衡制度，才能将省级为主的东、中、西非均衡区域的无序竞争，整合引导到泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大趋同俱乐部区域有序竞争上来。

习近平总书记提出，实现中国梦必须走中国道路。这条道路是在改革开放30多年的伟大实践中走出来的，是在对中华民族5000多年悠久文明的传承中走出来的。中国素有合纵连横之说，合纵成为连横的基础，连横才形成强大的统一体。按现代化建设“三步走”战略部署走中国改革开放之路，“前两步”釆取承包式分税制是要打基础，由传统计划体制完成到市场经济体制的过渡：“第三步”结合中国特色与国际接轨实行按常住人口“标准人”公式化分配的区域财政横向均衡制度，由于泛珠三角、泛长三角与大环渤海现有财政经济规模与城乡居民人均收入基本相当，资源禀赋与经济要素等发展条件不相上下，甚至连禁止发展区地级单元个数和生态环保的责任也都大体一致，因而依托这一天然的均衡性区域资源形成三大区域财政横向均衡体， 即如马克思所论述的通过起点公平以及规则公平而达致终点的公平（毛程连等，2003），这样才能形成统一开放、竞争有序的现代市场并促使中国特色市场经济体制及运行机制得以最终完善。

特别是泛珠三角、泛长三角和大环渤海“均衡三角”，还可提供一种新的经济民主制衡机制，为创新政治体制的配套改革走出中国特色道路。事实上我们现在的承包式分税制，中央财政对省级地方财政的转移支付，就是区别为东、中、西纵向区域来做的，按财政供养人口西部省市区比中部人均标准要高出约一倍。为什么在此基础上转向合纵连横公平竞争，适应完善中国特色市场经济体制及运行机制的需要，形成泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大横向区域财政均衡体，改按国际惯例以常住人口实现政府间财力均衡，人们反倒不大习惯甚至不易于接受了呢？

记者：看来解放思想是深化改革开放的一个永恒主题，否则就会自觉不自觉地成为推进市场化改革的阻力，看似沿着 “三步走”的战略路径倘若走过了头，就会变成背道而驰、南辕北辙吧!

张富泉：对！按照现代化建设“三步走”的战略部署，应当该直走时就直走，该拐弯时就要拐弯！如果老是停留于“十年翻一番”的惯性思维，完善中国特色市场经济体制及运行机制就将遥遥无期。我常想，邓小平为什么要讲“用三十年到五十年再翻两番” ？看来他早就预见到了会有20年战略转换期，按照经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”推进市场化改革的必然要求，满打满算也只有七年光景了！如果继续流连于不完善、不规范的承包式分税制，其所带来资源消耗、生态环境损害和经济效益效率与社会公平正义等方面的直接间接性损失，在我国确确实实已有难以承受之重。而跨过推进市场化改革和实现完善分税制改革再突破的这一步，结合中国国情与国际接轨实施按常住人口“标准人”公式化分配的区域财政横向均衡制度，尽快完善中国特色社会主义市场经济体制及运行机制，则将顺利进入全面建成小康社会和“第三步”现代化建设高潮期，实现中华民族伟大复兴的中国梦！

专家简介

张富泉：现任湖南省委政策研究室副主任，多年来从事邓小平“三步走”与“两个大局”战略研究，所著《邓小平战略设计：共同发展富裕的中国定律》（中国经济出版社）受到学界广泛关注。

本文来源：中国共产党新闻网 作者：李晓明 责任编辑：王晓易_NE0011