嘉峪关好样本：城乡户籍一元化 撤销街道办事处

嘉峪关市石桥综合服务中心工作人员正在为居民办理业务。 　　资料图片

打破城乡壁垒，取消“农业”与“非农”的户籍界限，实行城乡户籍一元化；撤销所有街道办事处，将社会管理服务基本职能下放到社区，形成“市—区—社区”的三级社会管理架构；在家庭、社区、校园、企业等10个领域开展“平安和谐细胞工程”，最大限度调动社会因素参与社会管理，将“小和谐”凝聚成“大和谐”……

作为全国9个社会管理创新典型培育城市之一，甘肃省嘉峪关市积极探索具有地方特点的社会管理模式，制定实施了一系列社会管理创新政策。眼下，这座现代化的工业旅游城市正在朝着打造全国中小城市社会管理创新样板市的目标稳步前进。

村民变居民 城乡户籍一体化

彻底取消城乡户籍差别，全市30万人口不再区分“农业户口”与“非农户口”，统一登记为“居民户口”。

2011年12月8日，当嘉峪关市文殊镇石桥村村民赵永强从民警手中接过新换发的《居民户口簿》时，他还没有意识到新户口本与以往并不一样。

不过，他很快就察觉到日子似乎有了一些不同：自己媳妇和女儿享受多年的低保金从原来的每月120元增加到了365元，“跟城里人一模一样”；村里外出打工的年轻人，居然在城里申请到了经济适用房指标，这在以前想也不敢想；随父母在城里生活的娃娃，也不再被好学校拒绝了，而且收费跟城里孩子没啥区别。

赵老汉生活的改变，其实就源自新户口本上的那点不同。从2012年1月1日起，嘉峪关市取消了城乡户籍差别，全市30万人口不再区分“农业户口”与“非农户口”，统一登记为“居民户口”，只是在原有农业人口的职业栏内标注为“农业劳动者”。同时，在全市17个行政村设立了综合服务中心。

“嘉峪关之所以要一步到位打破城乡壁垒和户籍界限，目的是着力营造城乡统筹发展无差异的制度环境，真正实现城乡居民公共服务均等化、社会保障同城化。”嘉峪关市委书记郑亚军表示。嘉峪关城市化率高达93%，而且呈现出城市大、农村小，工业大、农业小的鲜明特点。2011年，嘉峪关市人均国内生产总值1.5万美元，城市经济对农村发展的带动作用十分明显。这正是嘉峪关突破户籍壁垒、建立城乡一体化管理新模式的机遇和基础。

嘉峪关的户籍制度改革严格遵循6项原则：一是政策性原则，合乎现行法规；二是群众性原则，发扬民主，集中民智；三是创新性原则，取消户籍身份后，农村居民在继续拥有土地财产权、享受现行各项惠农政策的同时，与城市居民享受同等待遇；四是彻底性原则，实现城乡居民在各项待遇上的完全平等；五是开放性原则，对流动人口、暂住人口服务亲情化、待遇市民化；六是可行性原则，改革的力度深度与可承受程度平衡协调。

“我们的改革最终是要实现社会公平，所以在改革过程中坚决避免与民争利的情况出现。”嘉峪关市委副书记、市长柳鹏说。为了避免农民因为身份的转换，失去享受各项惠农政策的资格，嘉峪关明确规定，原有的农业人口，继续享受惠农政策和计划生育政策，“农业劳动者”仍按照农业人口统计，“确保中央和省市的每一项惠农政策、惠农补贴，我们的农村居民都能够享受得到。”

与此同时，按照公共服务均等化、社会保障同城化的要求，嘉峪关出台了《居民最低生活保障实施办法》、《居民社会养老保险试点办法》、《城乡医疗救助实施办法》等8个配套政策，涵盖了最低生活保障、养老保险、医疗统筹、廉租房、经济适用房、医疗救助、临时救助、入学入伍就业等居民生活的各个方面，把农村居民整体纳入了“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”的社会保障体系。

户籍制度壁垒的突破，加速了嘉峪关城乡协调发展的步伐。城市发展规划，完全按照城乡一体的原则编制；农村基础设施建设，纳入城市整体规划和建设之中；城市的工业、文化、旅游等产业与农村资源实现了紧密结合。城乡户籍一元化综合改革的深度推进，也推动着政府财政预算不断向民生倾斜。近年来，嘉峪关市政府在民生方面的资金投入已经超过了整个财政收入的70%。

街道变社区 社会管理扁平化

按照“1万人左右，15分钟办事服务圈”的标准，将全市整合为30个社区，形成“市—区—社区”三级架构

5个月前，马原还是峪苑街道办事处的党委书记，管着10个社区3万余人，手底下有100多名社区干部。而现在，他担任昌盛社区的党委书记，管着1个社区7000余人，手底下有27名社区干部。“以前的工作，主要是安排部署、上传下达，难得到群众中去走一趟。可是现在，我们时时刻刻都在群众身边，随时准备响应群众的需求。这让我深刻体会到了从管理者到服务者的转变。”马原说。

给马原的工作生活带来巨大改变的，是嘉峪关一项大胆的社会管理创新举措：一次性撤销全市所有街道办事处，按照“1万人左右，15分钟办事服务圈”的标准，将全市69个城市社区整合为30个社区，实行区直管社区，形成“市—区—社区”三级社会管理架构，由社区直接面对群众提供公共管理服务。街道撤销后，原有街道干部都在整合后的社区分流上岗。

作为西部经济较发达的城市，嘉峪关农村城市化、农业工业化、农民市民化的发展趋势越来越明显，而与之相适应的社会管理结构中层级过多、条块分割，权责不清、错位缺位，基础薄弱、服务缺失等问题却越来越突出。与居民直接打交道的社区干部大部分是临时聘用人员，文化素质不高、工资收入偏低、办公经费拮据，社区的硬件设施和软件服务都十分欠缺。而承担着基层管理职能的街道办事处却将大量工作精力消耗在上级指示的传达、部署上，原本应该与群众最亲近的街道干部，反而“咫尺天涯”，成了“最熟悉的陌生人”。

“针对这些问题，我们提出要实现管理困局的整体突围。”嘉峪关市委常委、政法委书记张静昌说，按照“精简管理层级，优化整合资源，实行区域化管理，加强党的基层组织”的思路，嘉峪关确定了建立新型社区管理体制、运行机制，实现领导体制扁平化、运行机制规范化、党组织设置网格化、阵地建设标准化、经费保障制度化的工作目标。

把社会管理服务的基本职能下放到社区，把社会管理服务的基础网络下移到社区，把社会管理服务的主要力量下沉到社区，理顺条块分割，健全运行机制，拓宽服务领域，以此提升社会管理的整体效率。这正是嘉峪关撤销街道办事处、推行社会扁平化管理的出发点和落脚点。

街道撤了，街道原有的行政管理职能上划到了区上和市直部门；社区成立了，街道原有的社会服务职能全部下沉到了社区。社区正式入编，成了事业单位，并确定了“一委一会一中心”的组织运行结构。“一委”即社区党委；“一会”即社区居委会或村委会，并在每个社区设立居民议事会，作为民主议事的自治阵地；“一中心”即社区服务中心，是政府各部门向社区延伸的综合服务平台，承担着70多项社会服务职能。

与此同时，嘉峪关还制定完善了城乡新型社区建设标准：新整合的社区服务场所不小于1500平方米；社区服务中心按标准分设了社保、综治、民生服务等6个办公室和开放式的便民服务大厅。此外，警员、综治员、联防员等力量整体下沉到社区，实行包片责任制，大大提升了社区治安的防控能力。

如今的嘉峪关社区，已经不再是过去街道办事处那样的管理机构，而是成为了便民服务中心，实现了从管理职能到服务职能的转变。

在马原所在的昌盛社区服务中心，记者看到，干净整洁的办事大厅里设有10个责任岗，分别处理党员服务、民生服务、计划生育、就业、残疾人与老年人、流动人口等业务。正在民生服务岗值班的李晓丽告诉记者：“现在居民办事只要到服务中心来就行，我们会‘零距离’地为群众提供最贴心的服务。”

社区发生的变化，老百姓看在眼里、喜在眉梢。在昌盛社区生活了11年的谢天保老人说：“以前的社区管理混乱、不正规，想反映个问题也不知道该找谁。现在的社区干净了、安全了，闲事杂事也都有专人负责了。我们的日子越过越美哩！”

人人是细胞 整合资源求创新

在医院、企业、商店等10个领域广泛开展“平安和谐细胞工程”创建活动

“在我们班组，29个人每个人都是一个个平安和谐的细胞。只有所有的细胞都共同努力，我们的班组才是平安和谐的班组，我们的社会才是平安和谐的社会。”这是酒钢集团公司碳钢薄板厂生产准备倒班班组工人支海燕写在笔记里的一句话，记载着他对“平安和谐细胞工程”的一点感悟。

事实上，这项起源于酒钢集团、原本是作为企业安全生产建设活动的工程，如今已经在嘉峪关全面铺开。

嘉峪关把“平安和谐细胞工程”创建活动作为社会管理的基础工程和加强社会主义精神文明建设的有效载体，在家庭、社区、校园、医院、企业、商店、机关、公交、景区、餐饮业等10个领域广泛开展，最大限度地调动社会因素参与社会管理创新工作。“社区居民、家庭、机关、企事业单位，既是社会服务的对象，也是社会管理的主体。如果每一个细胞都能够努力做到平安和谐，那么通过这些细胞的培植和繁育，‘小平安’就能铸成‘大平安’，‘小和谐’就能凝聚成‘大和谐’，社会就能成为平安和谐的社会。”张静昌说。

调动各方参与社会管理的积极性和主动性，整合一切有利于社会管理创新的资源，举全市之力、集全民之智，探索具有地方特点的社会管理模式，实现社会管理的整体突破。这是嘉峪关社会管理创新工作的典型特点。

为了保证社会管理的运行质量和运转效率，嘉峪关整合公共资源，投资2.1亿元，建成了社会管理服务中心、城乡一体化服务中心和社会矛盾大调解中心等“三大中心”，搭建起集信息资源共享、应急联动指挥、社会综合服务为一体的数字化平台，与城乡各社区联动开展家政服务、居家养老、矛盾化解、安全防范等为民服务。

“我们中心是集‘综合性、服务性、及时性、规范性’于一体的大管理、大服务平台，整合了应急联动、公共管理和社会服务等三项职能。” 社会管理服务中心主任刘永军介绍说，通过“12345”民生服务热线，中心全天候为市民提供报警求助、政务咨询、举报投诉、居家养老、家政服务等多项服务。同时，依托政务专网、电话、短信等方式，中心与相关部门和城乡各社区实现了互联互通，协同处理举报、投诉、咨询、建议等多种业务。“如今，‘12345’已经成了嘉峪关打造社会管理服务的‘数字标签’。”

在整合资源、建设硬件的基础上，嘉峪关还不断完善社会管理创新体制机制，在服务民生、化解矛盾、扁平管理、服务均等、全面覆盖、平安创建等方面均实现了新突破。完善“以房管人、以业管人”为核心的流动人口服务管理制度，创新流动人口管理服务机制；建立健全维护群众权益、矛盾纠纷排查调处和社会稳定风险评估机制，创新群众权益维护机制；探索养老新模式，成立居家养老服务中心，创新居家养老服务机制……

这一项项社会管理创新的新机制，全面提升了嘉峪关在教育、医疗、文化、社会保障等方面的公共服务水平，初步构建起了与经济社会发展相适应的现代社会管理服务体系。本报记者 彭 波

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